首页 -> 2004年第2期

七十年前的宪法讨论

作者：付　阳

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　　宪法是什么？简而言之，宪法就是限制政府权力、保障人民权利的根本大法，是人民与政府之间订立的契约。用孙中山先生的话说：“宪法者，国家之构成法，亦即人民之保障书也。”自人类跨入近代文明的门槛，从英国的不成文宪法到美国开创成文宪法，宪法已与人类的政治生活密不可分。即便是极权国家往往也要出台漂亮的宪法作为门面装饰。
　　中国之有宪法肇始于晚清的《钦定宪法大纲》（1908年）。辛亥革命结束了两千年帝制时代。1911年冬天，一代英才宋教仁起草《鄂州约法》；1912年春天，中华民国南京临时政府正式颁布《临时约法》，标志着宪法进入了中国人的政治生活中。但是在相当长的时期内，中国只是有宪法而无宪政，宪法常常形同虚设，只是军阀野心的装饰和他们刺刀上的花环。
　　从1912年到1927年，短短十五年间，中国至少有过七部宪法（或宪法草案）¹。战火延绵，水深火热，一方面，人民的权利从来就等于零，宪法规定的自由仅仅是写在纸上的空洞条文，何况有的宪法本身即矛盾百出；另一方面，军阀、政客无非是利用宪法抢椅子，政治舞台上像走马灯似的，十五年间就换了二十五个内阁总理，最短的只有几天，这还不包括发生了两次称帝、复辟的闹剧。
　　1927年以后，国民党一党专政开始，最初连作为门面的宪法都没有，所以胡适在1929年提出了“我们什么时候才可有宪法”这个问题。直到1931年，国民党政府才公布了一部《训政时期约法》。以国民党为保姆，以人民为无知的幼儿，这样的“约法”可想而知。从1932年开始，在“九·一八”之后的国难危机中，知识界发起了一次长达一年的宪政运动，成立了一些有利于促进宪政运动的民间组织，发表了大量文章。日益高涨的民间呼声，得到了国民党开明派的积极回应。1932年12月，国民党四届三中全会决定由立法院从速起草宪法草案。1933年1月，立法院组成宪法草案委员会着手起草宪法草案。就是在这一背景下，这一年4月1日，老牌的《东方杂志》第三十卷第七号推出了“宪法问题专号”，一下子发表十七篇讨论宪法的文章，连补白文字都和宪法有关。即使在七十年后看来，这些文章所讨论的问题、所达到的深度，也足以让我们今天谈宪法的人汗颜，甚至无地自容。
　　宪法专题的开篇是孙中山之子、时为南京国民政府立法院院长孙科的《我们需要何种宪法》一文。就我们要什么样的宪法这一问题，他提出了两个原则：它必须是合于我们的国情的，二必须是合于我们的时代需要的。基于这样的原则，各国的成规就只能作我们的参考，各国宪法专家的理论也不应该奉为金科玉律。他明确提出：“我们所需要的宪法，已不是以个人主义为出发点的议会政治的宪法，也不是以阶级专政为出发点的苏维埃式的宪法，我们所需要的宪法是以三民主义为依归的五权宪法。”
　　作为国民党体制内开明派人物，孙科的观点诚然还带有那个时代意识形态的痕迹，但宪法专题中更多的文章则是站在世界的高度，对许多发达国家的宪法都作了深刻的研究。特别值得我们今天注意的，一是他们对人身自由的关注，二是他们对宪法保障的思考。
　　
　　一
　　
　　宪法专家张知本在《宪法草案委员会之使命及草案中应行研究之问题》一文中认为，起草宪法“就是建立一种拥护人民自由平等的强大的法律力量之开始”。他将人民的权利分为消极的权利和积极的权利，认为消极的权利之中偏于个人方面的自由权（如身体、居住、言论、出版、集会、结社等自由），“无妨使之绝对化，换句话说，即无妨在宪法上加以直接的保障”。有了宪法上的直接保障，就是立法机关也要受其限制，而不得另外制定某种限制人民自由的法律，如制定《治安警察法》以限制集会结社自由，制定《出版法》以限制言论出版自由等；人民的积极权利则包括了人民的受教育权、劳动阶级受特别保护权等。
　　丘汉平的《宪法上关于人民之权利规定之商榷》认为，宪法中“人民之权利”一章乃是“宪法的重心”，“在法纪败坏达于极点的中国，我们的‘权利’早已剥夺无遗漏。不要说生存没有保障，一切的一切都没有保障。这是事实，不容否认。我们要研究人民的权利如何保障，就不可不注意这事实了”。他指出，并不是没有宪法就没有人权，“人之生存权是先宪法而存在”，“人权是与生俱来的”，制宪的目的无非是为了限制统治者的权力以达到人权的保障。他批评民国元年公布的《临时约法》虽然规定了人民的基本权利，却错误地理解了约法的意义，把约法当作了赋予人民权利的源泉，表现出上帝创造天地那样的口气。其中第六条在规定人民权利时，都有“非依法律”不得限制、剥夺的后缀。所谓“非依法律”就是意义不明，这就极容易给掌握权力的人一个专制的机会，明显是约法的漏洞。如果人权只要依立法机关制定的普通法律就可轻易取消的话，普通法律岂非高于宪法了吗？这些模糊的字句实际上为掌权者提供了一个剥夺人权的根据。“公安局时常将无辜的学生拘禁至四五个月以上，警备司令部亦时常将普通人民拘禁或枪毙”，基于这些“万目共睹”的事实，他提出了在英、美早已行之有效，能保障人民身体自由的“身体出庭状”：“无论何人之自由权受限制停止或剥夺时，本人或他人得请求法院于二十四小时内发给出庭状提审，如法院认为无正当理由时，应当庭释放之。”“法院有发给出庭状之特权，不得以任何法律限制或停止之。”这些都列入了他提出的制宪应注意的十七条标准中。此外，如宪法只可规定国家有权限制的人民根本权利，但须提出限制的标准和程度。只要不违反宪法精神，人民就该享有宪法中并未列举的自由，如，“不得以立法方法处罚人民；法律不得溯及既往”；“公务员故意违反宪法者，处无期徒刑”；“官吏为人民之公仆，非一党之佣役”等。
　　伍廷芳之子伍朝枢以宪法草案委员会顾问的资格给孙科写了一封信，也以《保障人民身体自由之手续》为题发表在这个专题中。他说：“宪法最大目的，在为人民谋幸福，为人民谋幸福，莫要于保障人民之自由权利，保障人民之自由权利，尤莫重于保障人民之身体自由。”所以，他郑重提出了法律上的“身体出庭状”。他说，“西哲有言：手续法尤要于实体法”。如果保障救济的手续（或程序）没有具备，而空谈什么原则是没有用的。宪法应该明确规定这一保障人权的救济方法。对此，编者在编后语中称之为“实在是代表全国人的一个大请愿”。
　　丘汉平、伍朝枢不约而同地提出了“身体出庭状”后，《东方杂志》编辑史国纲觉得言犹未尽，深感“人民没有自由，这是一桩很痛苦的事情”，所以专门在4月16日出版的《东方杂志》上发表一篇《“身体出庭状”之研究》，从其渊源、历史出发，详细讨论了“身体出庭状”这一英美法制中保障人民的利器。他认为“身体出庭状”和陪审制，“这是人类的智慧所能想出来防御虐政最有效的方法”。但他也指出，宪法里如果只有“身体出庭状”的规定，是没有什么效力的。“关于呈请的手续、运用的方法，如何使法官接受这种请求，如何使监狱官听命，如果免了遣移被监禁的人，不至发生法律上管辖的问题，都应该有详细的规定。法律的网不可以有任何的漏洞，否则就有方法规避，弄得毫无效力了。而最要紧的，就是有了这种规定，司法必须独立——不是名义上独立，乃是事实上的独立。法官的去就，受命于执政者，那能行使其天职？这点很是明显，稍知道政治上各种问题的人，都可以知道。”他最后清楚地指出：“订立人民的权利，这是一桩很容易的事情；所难者，就是如何使人民充分享受他的权利。”
　　穿越七十年岁月的沧桑，这些话依然有着打动人心的力量。七十年的时光对一个个体生命来说，可能是漫长的一生，在民族的生命中却真是昙花一现。七十年前知识分子对人身自由的思索，他们对公民权利的孜孜以求至今仍值得我们深思。
　　
　　二
　　
　　光有一部完善的好宪法是远远不够的，如何能保障它的实施，更是关键中的关键。丘汉平在《宪法上关于人民之权利规定之商榷》中引用朱执信的话说，宪法是人民的血换来的。英国的不成文宪法，每字每句都是流血换来的。“不是血换来的宪法，无论怎样的齐整完备，却多是等于空文，无保障的效力。”过去保障人权的方式不过两种，一是革命的方式，二是制裁的方式。革命是人权保障的最后方法，人民起来推翻暴政是天赋的权利。然而更多的时候，人权是依赖制裁的方式保障的。
　　吴颂皋在《关于中国制宪问题的几个意见》中指出：“但须知宪法本身并无力量，必须国人拥护宪法与遵守宪法，它才可发生力量。”如果认为“只要宪法的条文细密，内容丰富，就可使宪法发生效力，政治因而清明，那是真把宪法看做政治上最万能的东西了”。他以为制定宪法时，“最不可忽视者，莫过于力求宪法之精神一贯，切合需要，如此才能引起国民的注意”。同时，他主张与其采用刚性宪法，不如采用柔性宪法：“只有放弃‘宪法为一成不易之法’的错误的观念，预先规定适当的修改宪法的手续，如此，宪法的存在，不仅无损于时代的演进，且可利用宪法的修改，使政治的机能日益完备，同时宪法多修改一次，人民对于宪政的兴趣，与守法的精神亦可增加一分。”
　　李圣五在《宪法之保障》中说，英国宪法只是不成文宪法，是由法院的判例、国会通过的法案、政治习惯以及普通法上记载的种种自由权来共同构成的。英国人的言论、结社、信仰等自由由来已久，并非先有宪法，而后才产生这些自由权，例如，著名的人权法案也只是归纳了历来法院关于人权诉讼案的判例及公认的人权条例汇集为法规，也就是将这些权利“合拢起来罢了”，不像欧洲大陆国家先有了宪法的规定，然后才有人权的赋予。既然人权是从判例和习惯中来的，早已成为普通法律上的权利，在任何时候都不能停止。其次，英国没有宪法与普通法的严格区分，无论行政官吏还是一般人民都受到法律的保护，同样适用于一种法律。在法律范围内，官吏和人民，人民和人民，完全平等。行政官吏即使在执行公务之时，也自负其责，“人权的保障自然不怕行政上的侵害了”。
　　英国是“议会至尊”，其权力“几乎可以说不受任何限制”。好在议会由人民选举产生，任期也不长，所以英国宪法上的根本问题取决于人民，英国人自治而非被治于固定的宪法。李圣五也指出，英国宪法也不是绝无瑕疵，如果能对于根本大法的修改比较慎重，以别于修改一般普通法律的手续，同时增加一项可以宣布议会法案无效的程序，用以防止议会专横，则对英国宪法大有裨益。
　　至于美国，成文宪法居于至尊地位，不容立法、行政机关任意破坏，最高法院不仅有保障宪法之权，而且有解释宪法以扩大其效用之权。而最高法院在宪法上的这一地位，没有其他机关足以加以牵制，李圣五认为这是美国制度本身的缺陷。
　　在列举了英、美的先例之后，李圣五并未明白地指出在中国宪法保障如何成为可能。吴绂徵的《宪法与宪法法院》一文倒是说得更为明白，他直接提出了建立宪法法院的设想。他说，民国以来，哪一部宪法（约法）没有规定人民的基本权利，但只是因为人民没有可以申诉的法院，约法的效力等于一纸空文。而国民党政府颁布的出版法，其限制出版的严厉，几乎将约法规定的刊行著作自由权全部吞没了去。“如果行政机关可以任意违反宪法，剥夺人民权利，立法机关又可随时定出种种法规，去否定宪法的效力；像这样的宪法，有没有也无多大关系。”这句话几乎抓住了中国近代自有宪法以来，为什么宪法总是只写在纸上的要穴。
　　吴绂徵说，一切公务人员的行为，不管是依据立法机关制定的法律或者行政机关的命令，统统都应受到司法机关的制裁。握有政权的公务员的行为，要是有违犯宪法的嫌疑，被统治的人民可以向司法机关陈诉。司法控制是保障人权、维护宪法的惟一良法。英国没有成文宪法，不发生违宪问题，其他大部分欧美国家都承认司法机关可制裁违宪行为，区别只在于，有的国家违宪案件由一般法院管辖，有的国家则特别设立宪法法院，专门审理违宪案件。两种制度形式虽然不同，但以司法控制维护宪法的精神则是一致的。美国宪法尽管没有关于“司法审查权”的明文规定，但却是制定宪法时公认的一般原则，并一直奉行不悖。
　　“宪法的效力，完全要看它有没有机关去执行，尤其要看它有没有司法机关去控制违宪的事件。”作者认为，如果在制定宪法时，诚心要使宪法不成为废纸，“当前宪法中最要紧的问题，便是创立一个‘宪法法院’，专事审理法律的违宪和行政或军事机关违法侵犯宪法保障的人民权利的案件。中国法治的实现，要中国社会不再这样纷扰，必得要一个‘宪法法院’!”
　　

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