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首页 -> 2002年第6期

汉代的制度

作者:钱 穆

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  一、汉代政府组织
  
  甲、皇室与政府
  严格说来,要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国,只可说是一种封建的统一。直要到秦汉,中央方面才有一个更像样的统一政府,而其所辖的各地方,也已经不是封建性的诸侯列国并存,而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治,可以径从秦汉讲起,以前暂略不论。秦代只是汉代之开始,汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲,而只讲汉代。现在专说汉代政府究竟是怎样组织的?我们要看政府的组织,最重要的是看政府的职权分配。在此方面,我亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分,第二是中央与地方的职权划分。我们知道:秦以后,中国就开始有一个统一政府,在一个统一政府里,便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖,就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢?在中国传统政治里,皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量,大家会怀疑,皇帝为什么要世袭呢?但我们要知道,中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小,人口寡。如希腊,在一个小小半岛上,已包有一百几十个国。他们所谓的国,仅是一个城市。每一城市的人口,也不过几万。他们的领袖,自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上,那里便可表现所谓人民的公意。罗马开始,也只是一城市。后来向外征服,形成帝国。但其中央核心,还是希腊城邦型的。中国到秦、汉时代,国家疆土,早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模,并不是向外征服,而是向心凝结。汉代的国家体制,显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国,几千万个农村,散布全国,我们要责望当时的中国人,早就来推行近代的所谓民选制度,这是不是可能呢?我们若非专凭自己时代判断,来吞灭历史判断,我们应该承认皇位世袭,是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国,在历史上有皇帝的,实在也不在少数。我们不能说,中国从前不用民主选举制,而有一个世袭的皇帝,便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。在封建时代,本来有很多家庭有他们世袭的特权,这些皆所谓贵族。但从秦汉以后,封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的,除却皇帝可以把皇位传给他儿子外,政府里便没有第二个职位,第二个家庭,可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子,县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。从前封建时代,政府和家庭,有分不开的关系,现在则不然了。组织政府的是一个一个人,不再是一个一个家。不过在那时,还留下一个很大的问题:便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府?若把皇室和政府划开,这两边的职权又怎样分,这是秦汉时代首先遇到的一个大问题,也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。拿历史大趋势来看,可说中国人一向意见,皇室和政府是应该分开的,而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的惟一领袖,而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首,象征此国家之统一;宰相是政府的领袖,负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分,这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来,一般人认为中国从秦汉以来,都是封建政治,或说是皇帝专制,那是和历史事实不相符合的。
  要讲汉代皇权和相权之划分,让我先举一实例:当时皇帝宰相,各有一个“秘书处”,而两边的组织,大小不同。汉代皇帝有六尚,尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的,这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书,其职权地位本不高,后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一,这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢?共有十三个部门,即是当时所谓的十三曹,一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹的名称,便可看出当时宰相秘书处组织之庞大,与其职权之广泛。一西曹,主府史署用。二东曹,主二千石长吏迁除,并包军吏在内。二千石是当时最大的官,以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降,都要经宰相的秘书处。三户曹,主祭祀农桑。四奏曹,管理政府一切章奏,略如唐代的枢密院,明代的通政司。五词曹,主词讼,此属法律民事部分。六法曹,掌邮驿科程,这像现在的交通部,科程是指一切交通方面之时限及量限等。七尉曹,主卒曹转运,是管运输的,略如清代之有漕运总督。八贼曹,管盗贼。九决曹,主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹,管兵役。十一金曹,管货币盐铁。十二仓曹,管仓谷。十三黄阁,主簿录众事,这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关,合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称,便可想见当时全国政务都要汇集到宰相,而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处,只有一个书房。最先的尚书也仅有四人,而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹,比诸皇室尚书的范围大得多,而且此十三曹的权位也很重,也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权,照法理,该在相府,不在皇室,宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大趋势看,一般意见一向是看重这区别的。
  乙、中央政府的组织
  现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿,这是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫称三公,丞相管行政,是文官首长;太尉管军事,是武官首长;御史大夫掌监察,辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。依照汉代习惯,用现代语说,这里有一种不成文法的规定,须做了御史大夫,才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等,实际除却军事外,不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相。依照文字学原义,丞是副贰之意。所谓相,也是副。就如现俗称嫔相,这是新郎新娘的副,新郎新娘不能做的事,由嫔相代理来做。所以丞是副,相也是副,正名定义,丞相就是一个副官。是什么人的副官呢?他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事,所以由宰相来代表。事情管得好与坏,责任在宰相,皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢?在封建时代,贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀时最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义,当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一,由封建转为郡县,古人称“化家为国”,一切贵族家庭都倒下了,只有一个家却变成了国家。于是他家里的家宰,也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代,在内管家称宰,出外作副官称相,所以照历史传统讲,宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此,所以秦汉时代的宰相,他不但要管国家政务,还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰的职权,便是如此的。但现在的宰相,他既要掌管国家政府的一切事情,他再没有工夫管皇帝的家事,于是在御史大夫,即副丞相之下,设有一个御史中丞,他便是御史大夫的副,这个人就驻在皇宫里。那时凡具中字的官,都有指是驻在皇宫的。皇室的一切事,照例都归御史中丞管。御史中丞隶属于御史大夫,御史大夫隶属于宰相,如是则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲,宰相的来历,本只是皇帝的私臣,是皇帝的管家,自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看,只好说,皇室也不过是政府下面的一部分。所以宫廷事,也归宰相来统治。那时,皇帝有什么事,交代御史中丞,御史中丞报告御史大夫,御史大夫再转报宰相。宰相有什么事,也照这个手续,由御史大夫转中丞,再转入内廷,这是当时皇室与政府关系之大概。
  

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