首页 -> 2006年第1期
略论汉唐两代的监察体制
作者：韩银政
字体： 【大 中 小】
为了不断澄清吏治，进而稳定政治，安定社会，发展生产，以最终确保大一统的封建统治，从秦始皇时代起，中国历史君主都在努力探索和构建严密而行之有效的监察体制(包括考核制度)，从而严格“尊君卑臣”之道，鼓励人臣尽忠尽职尽智，打击弄权篡权的野心家、阴谋家及其他奸臣佞人。这之中，以汉、唐两代堪称典型。
一、位高权重的御史大夫
中国封建社会的监察制度是由秦始皇按照商鞅、韩非、李斯的设计思路并在李斯的帮助下建立起来的。监察官员主要指御史。秦始皇统一六国前夕，在中央设立御史大夫一职，专门监督和监察文武百官；御史大夫下设御史丞和御史中丞，有专门的府第办公；同时又在地方郡县设监御史、郡监。这样便形成了—套从中央到地方的监察网络。
不过，从事实上看，由于秦始皇接受了韩非大权独揽的告诫而以集权称著，连丞相也没有多少决定政策的权力，“天下之事无小大皆决于上”，因而所谓监察制度也就失去了意义。不过，秦始皇对这—制度的首创之功却是应该正视的。
汉承秦制。虽则如此，但汉初却一改皇帝专权的局面，丞相被赋予了很大的权力并得到充分的施展，因而御史监察制度开始名副其实起来。汉武帝时，为限制丞相的权力而使御史府的行政职权愈来愈强化，组织也日趋庞大。“元封元年(前110年)，御史止复监。后御史职与丞相参增吏员凡三百四十一人，分为吏，少吏属。”[1]张汤任御史大夫时，“每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天下事皆决汤”。他甚至直接“承上指”而主持经济改革事宜。汉武帝时代，御史大夫都同张汤一样，享有很大的权力，《汉书·石庆传》记；元鼎五年(前)112年)，以御史大夫石庆为丞相；元封四年(前107年)，“关东流民二百万口……公卿议欲请徙流民于边以适之。上以为庆老谨，不能与其议，乃赐丞相告归，而案御史大夫以下议为请者”。《汉书·霍光传》记载武帝疾，在“并受遗诏，辅助少主”的大臣中，有大将军霍光、车骑将军金日碑、太仆上官桀，还有御史大夫桑弘羊，惟独没有丞相田千秋。这说明在武帝眼里，御史大夫的职位比丞相要重要。武帝死后，御史大夫桑弘羊实际成了外朝的总头领，这才出现了后来盐铁会议上舌战群儒的场面。
对此，王勇华先生在《秦汉御史大夫的职能》一文里认为，汉武帝如此看重御史大夫，是意在利用素为近臣职掌的御史大夫来分割丞相的权力，从而造成御史府和丞相府在职能上的日益靠近，以至昭、宣时期，称为“两府”或“二府”。这样做的结果，在一定程度上改变了汉初相权过重的局面，弥补了丞相才干的不足。但从实践上看，对提高工作效率并未起太大作用。所以成帝才于绥和元年(前8年)实行改制，将御史大夫改为大司空，以“备三公官，各有分职”。其间几经反复，直到东汉光武帝时，去“大”名司空，定职责为“掌水土事”；其他二公，司徒主民事，司马主军事。至此，三公职责才有明确划分，加强了君权，分散、削弱了相权，又解决了“职事难分明”的问题。不过，御史大夫——司空的监察、执法的职能便告消失；晋以后御史大夫多不置(隋唐以后虽有置，却与汉制不同)。至于“司空”，则被后世用作工部尚书的别称。
二、刺史制度和两个法规
再回过头来看汉代的监察制度，其实是在秦朝的监察制度的基础上建立起来的，当然有很大的发展。其发展表现在四个方面：
一是汉初，将全国分为13个州，每州设刺史一人负责监察。刺史于每年八月巡视所属郡国，“省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事”。[3]但是，到了东汉，刺史—职又慢慢成为地方的行政长官了。
二是临时设有绣衣直指御史，“出讨奸滑，治大狱”。他们穿着“绣衣”，手持大斧，即尊荣又有权，不仅镇压各地民变，而且还监督地方官吏。
三是建立起限任制，目的是限制宗室、外戚、宦官擅权和滥用职权。如规定“宗室不宜典三河”。三河指河东、河内、河南三郡，它们为京畿重地。不让宗室典三河太守职，是为了防止他们就近形成势力，觊觎帝位。又称“后宫之家，不得封侯与政”，“中官子弟，不得为牧人职”，是针对外戚和宦官参政、干政而作出的规定。
四是建立起久任制。这是对政绩良好的官吏实行的一种奖励办法，指就原官增秩、加俸，而不轻易提升、迁官。这是为了“吏称其职，人安其业”，使官吏能对本部门或本地区所负责的包括政治、经济、文化、军事各方面的建设有—个长远的通盘考虑，并在任期内得以切实实践。这显然有利于本部门或本地区工作的持续发展，有利于社会的长期安定、生产的连续发展。西汉对官吏职位虽无固定任期，但在某职久任者却很多，如萧何、曹参、公孙贺各为丞相13年，张苍15年，陈平12年。东汉官吏一职久任的情况也很多，如冯鲂为魏郡太守27年，王霸为上谷太守20余年。但是，官吏久不调动的弊病也是显而易见的，如结党营私、上下串；通、贪污腐败等，此不赘言。
汉代监察制度主要执行两个监察法规：一是汉惠帝手制的《监御史九条》，一是汉武帝亲订的《刺史六条》(即前举刺史“以六条问事”中的“六条”)。
《监御史九条》又称《御史九法》，所针对的是：“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所当服。”
按赵映林先生在《威慑万民之法》一书里的阐述，这九条可概括为五个方面：一是狱讼，包括诉讼、冤狱；二是财政违法，如铸伪钱，徭役赋税不均；三是社会秩序混乱，如盗贼蜂起；四是吏治败坏，如贪赃不廉洁，为政苛刻；五是违制，为官讲究排场，贪图享受，是为逾侈；而弩力十石是指私自制作过量的弓箭，亦属违制。仇条》明令所纠查内容，对惩治不法官吏、整饬吏治无疑有积极作用。
《刺史六条》专供刺史监察郡国豪宗强绅。这六条法规是：
一、地方豪强大地主有占土地房产超过国家规定，且横行霸道，肆虐—方者，查处。
二、地方高级官员有不听朝廷号令，不遵守礼仪规章，以权谋私，渔利普通民众，横征暴敛者，查处。
三、地方长官中，处理案件不公，制造冤假错案；感隋用事，杀戮无辜，乱刑滥赏；残害百姓，为百姓所痛恨；信传谣言，动乱人心者，从严纠察查办。
四、各地行政长官中，选举用人不当，任人惟亲，嫉贤妒能，纵容顽劣或不肖者，严格弹劾。
五、郡国守相等地方高级官吏的子弟中，依仗门第权势，交结团伙，胡作非为者，不仅要纠察本人，还要弹劾其家长。
六、地方高级官员有违背朝廷规定和要求，附和、纵容地方豪强；或相互勾结．行贿受贿，损害国家声誉者，严厉查办。[4]
三、御史台与“关白之制”
与汉代相比，唐代的监察系统则更为完备、有力，且具有一定的民主精神和人文色彩。
唐代的监察法规主要是《六察法》，内容涉及官
[2]