首页 -> 2007年第4期

历史上都江堰的水政管理

作者：旷良波　李　芹

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　　都江堰水利工程在本身的乘势利导、浑若天成的工程结构(它极为科学地解决了岷江泄洪、排沙、引水的矛盾)之外，其多年形成的一系列水政管理体系和制度，对灌区的稳定与发展也起到了极为关键的作用。现就都江堰水政管理的几种形式略说如下。
　　
　　一、水政法规
　　
　　封建社会有关水利的国家法令，应是都江堰管理的重要依据。如唐曾制订《水部法式》，这是中国第一部系统的水利法典。唐代还颁布《营缮令》，对水利工程建设也有专门规定。入宋后，宋仁宗颁布排涝法规《疏决利害八事》，宋神宗又颁有《农田利害条约》。迨至元世祖，除颁布《农桑辑要》之书外，又颁《农桑之制》十五条。明朝也很重视水利法令，《明律》中有水利方面的专门条款。清朝各帝均有水利方面的诏令，清代法律中的《工律》有专门的水利方面的规定。
　　除国家法典外，都江堰还形成了具有自身特色的法规、规章、制度。
　　据传，三国时期蜀汉丞相在章武三年(公元223年)颁布《九里堤护堤令》，其全文为：“丞相诸葛令：按九里堤捍卫都城，用防水患。今修筑竣，告尔居民，勿许侵占损坏。有犯，治以严法。令行遵行。章武三年九月十五日”。
　　北宋健全了都江堰的岁修管理制度，明确奖惩：“元祐间，差宪臣提举，守臣提督，通判提辖。县各置辖，凡堰高下、阔狭、浅深，以至灌溉顷亩、夫役、工料及监临官吏，皆注于籍，岁终计效，赏如格”。明朝规范了都江堰的用水秩序，弘治三年(1490年)敕书：“成都府灌县地方旧有都江大堰，近年以来多被官校人等创造碾磨或私开小渠决水捕鱼，以致淤塞水利，旱伤田禾及本省所属州县平旷地土数多，随处皆可修筑塘堰蓄水灌田，兹特命尔提督成都佐贰官，并郫灌等州县各卫所官，将都江堰以时疏浚修砌，严加禁约势要官校旗军人等，不许似前侵占阻塞。仍督同各州县卫所抚民、捕盗、管屯等官，相兼管理，相度地方兴举水利，务臻实效，无事虚文。敢有不遵约束，沮坏水利之人拿问如律。应参奏者，奏请处之，毋得因而科扰，有损无益，致人嗟怨。如违罪不轻宥。故敕。”明朝时期还改善了岁修用工和备料制度。
　　清朝关于都江堰的上疏、奏折数十件，内容主要涉及都江堰岁修、水费收取等方面。通过这些上疏、奏折和批复，形成了一系列的规章法令，对规范都江堰岁修、水费收取，加强都江堰的工程管理具有极为重要的作用。这些法令还广泛在灌区张贴，令民众周知。例如，巡抚宪德在《都江堰酌派夫价疏》中规定：“从前民自修堰，其派夫银两，俱系里甲经手，不无支少派多，致归中饱情弊。请嗣后各县乡村用水田亩，派银数目，刊刻木榜，通行晓谕，照依江南河工岁折夫银之例，官征官解，给以由票。此折夫银两，不加火耗，永为定例。”
　　民国时期，对水利十分重视。民国政府颁布的水利法律规章达数十种。民国31年(1942年)，国民政府正式颁布《水利法》。针对都江堰的建设管理，还制订了《都江堰流域兴利除害计划书》、《都江堰治本工程计划纲要》等具有规范文本意义的文本。对都江堰的组织管理，则制订了《四川省都江堰流域堰务管理处组织规程》、《都江堰流域堰务管理处办事细则》等。民国时期还制订了关于岁修工程的《监工规则》、《购料规则》、《领款规则》、《领发材料规则》、《会计规则》、《测量队安设木石测柱保护规则》等，以加强岁修的规范管理。
　　
　　二、训导格言
　　
　　以铭文、碑刻的形式训戒和规范对都江堰工程的管理和保护。如东汉建宁元年(公元168年)都水掾尹龙、都水长陈壹建造李冰石像等三神石人，李冰石像铭文中有“珍水万世焉”，意在告诫后人，要永续地珍惜宝贵都江堰的水资源。以水官的名义在李冰神像上刻制铭文，不仅具有神圣的意味，而且具有文告的权威性。又如，至今仍刊刻于都江堰左岸二王庙内的治水“三字经”、“六字诀”、“八字格言”等，对规范都江堰的管理与保护均有重要作用。
　　
　　三、准则程式
　　
　　都江堰经过历代治水的反复实践，逐渐摸索总结出一些行之有效的准则程式，极大地方便了后世因循成法开展建设和管理。
　　都江堰的“六字诀”，是都江堰工程岁修的要领，历代推崇备至。六字诀一说始于李冰建堰后即有“深淘滩，浅包鄢”；一说始于南北朝，言《水经注》佚文中有“深淘滩，低作堰”；一说始于宋代，“开宝五年壬申，宋太祖敕重刻‘深淘滩，低作堰’六字于灌口江干。”
　　“六字诀”经过不断修改完善，后又扩展成为“三字经”。“三字经”内容全面，言简意赅，对都江堰的岁修具有极为重要的指导作用。此外，清朝还总结出“遇弯截角，逢正抽心”的“八字格言”，则被奉为疏浚河道的圭臬。
　　此外，对都江堰岁修的施工工艺也有很多程式规定，例如“拟做鱼嘴法”、“做角嘴活套法”等。都江堰传统工程如竹笼、杩槎，自古都有规范的工艺要求及验收标准。这些准则程式，有些由政府批准或规定。
　　为了便于民众掌握，对都江堰的工艺程式，都采用民间喜闻乐见的口诀形式，如通济堰竹笼工艺：“篾宽三指，眼大一拳，中空一拐，体长三丈”。又如，都江堰的竹笼验收，对笼密、竹条宽、眼大均有标准；验收时，验收人员在竹笼上踩，每条竹笼仅有一二个石头松动者为好；若多至五六个石头松动，则不合要求，需要返工。又如，往竹笼上丢小钱，若小钱基本可以在竹笼表面上拾得，则证明质量过关，反之则未达到质量要求。
　　
　　四、民堰管理
　　
　　都江堰灌区的民堰管理，主要由民堰内用水户自主管理。堰长一般由灌区内用水户推荐，多由具有田产的业主担任。官府对修堰主要起督促作用，不直接插手管理事务。如清道光二十年(1840年)《新都水利考》说：“一邑之中，有大堰、有小堰，大堰官督民为之，小堰则每岁听民自举”，“其作之时也，自冬徂春，县于是责之长，长于是责之吏”。这种管理方式一直延续到民国初期。堰长的主要任务是负责本灌区的岁修等堰务活动；垫支经费，核查经费使用和上报核销，再按规定收缴水费归垫。堰长一般不支薪金，只在修堰督工和收缴水费误工时，给与酌情补助。
　　民国2年(1913年)中央政府发布《现行各县地方行政官厅组织令》：规定县知事知署，下设四所一局，其中实业所，兼有水利管理职能。民国7年(1918年)四川省政府颁令，要求各县成立水利研究会；但一般水利管理机构都未直接参与民堰管理。民国29年(1940年)，省颁发《修正四川省各县水利委员会设置办法》，各县均成立水利委员会。民国32年(1943年)，省公布的《修正四川省各县水利委员会设置办法》规定：水利委员会设主任委员1人，由县长兼任；副主任委员9-15人，均由县长聘任。水利委员会隶属各县政府领导，一般在民堰和政府中起承上启下的作用，并不直接插手民堰的具体管理。其主要职责是办理水利方面的文书往来，协调本县都江堰灌区及本县受益的外县工程岁修征调民工事宜；但不具体负担施工任务，也不掌管工程费用。办法对民堰的管理主要是对堰长人选、任期、变换程序和主要任务作了原则性的规定。
　　都江堰灌区民堰在历史上形成了很多约定俗成的古规旧制。这些用水制度，常刊刻石碑，或建立堰规、堰簿，形成文字依据。古规旧制对维护用水秩序，均衡用水受益起到了重要作用；同时，也是现代用水制度和规范的重要基础和依据。
　　
　　五、监督处罚
　　
　　封建社会的政府机构同时也具有处罚、执法的职能，可以根据律法或政府法令直接对违法人员采取处罚措施。如北宋就有对虚报工程量、工程不达标和侵吞工程款的惩处法令。
　　都江堰的专管机构历来都有差役队伍，以保障执法的顺利施行。例如清嘉庆二十五年(1820年)的成都水利同知衙门就配备了差役(又称水勇)40余人。民国时期，在一定程度上继承了该制度。如民国19年(1930年)四川设水利知事公署，隶属四川省建设厅，主要管理都江堰灌区。其编制人员中就包括了护兵(水勇)10人。
　　同时，封建社会对水利十分重视，上级政府和有关监察机构对水利职官等政府官员也有严格的监督考核制度。例如，清光绪四年(1878年)，岷江大水冲毁上年用银129000两大修的都江堰工程。朝廷对大修工程的主持者、四川总督丁宝桢处以降三级、革职留用的处罚；对成绵道丁士彬、灌县知县陆葆德处以革职留用，罚赔工银，次年继办堰工的处罚。
　　旷良波：都江堰管理局
　　作者
　　李芹：都江堰市中学