首页 -> 1999年第4期
民主制度的言论限制
作者：史蒂芬·霍姆斯
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最后,某些问题被排除在政治议程之外,并非因为有意识地作出的决定。议程不是无限的;如果认为所有的问题都自然而然地应列入议程,只是因为人们有意将其剔除才不能出现在议程中,那就迂腐得可笑了。狭隘的思维习惯、文化障碍、缺乏想象力都可能成为政治家不能抓住那些(在我们看来是)重要主题的原因。在美国,与在欧洲的那些有共产党的国家不同,私有财产的合法性在正式立法机关的会议上决不会讨论的。但这个问题从未受到有意的压制,只是因为各种原因这个问题从未被提出过。
政治议程不停地膨胀又不停地压缩。对于历史研究和社会学研究来说,一个重要的课题就是一个问题何以能够引起或逃避公众的注意。要分析议程压缩和议程增加的过程,必须仔细地观察那些成功的或失败的社会运动的条件。可以理解,我所关心的范围是狭窄的。起码有些本可以成为政治注意焦点的问题,被有意地排除在将要讨论的问题的范围之外。(11)为使“言论限制法”这一概念对比较分析有所裨益,我们必须把它界定为仅包括公开的、完全有目的的、从策略上说是正当的议程排除活动。
向民主制的过渡
几个最近重新稳定下来的民主国家决定对那些在旧政权中掌权的军事领导人免予追究刑事责任,让我们对此作一考察。(12)虽然旧的统治者罪恶累累,但他们中的某些人还是愿意和平地把权力移交给文官政府。不过,他们这样做,仅仅是为了让立法机关和司法机关保证不追究其过去的劣行。事实上,大赦就是具有稳定民主制度作用的言论限制法的经典例证。这些例证具体地体现了尼采所说的“AktivevergeBlichkeit”(积极的遗忘),(13)只不过这是在国家的或至少是在政府的层面之上,过去的事情就让它过去——不再对先前的犯罪追究责任,新的民主制度的组织者就能确保得到那些占据要津的精英们的合作,这种合作对于顺利地从独裁政府过渡到自治政府可能是必不可少的。不过,如果没有一种实现全国大团结的强烈愿望,我们可以设想,敌对集团就不可能对那些他们有根本分歧的问题保持沉默。
自由有时被定义为愿望与能力的一致,假定政府会努力确保自己有足够的能力和资源去解决他们面临的问题和实现他们追求的目标。对于任何国家,尤其是建立伊始的国家,把不可回答的问题从政治议程中排除是很自然的策略。新政权根基尚浅,可能像马基雅维里所观察到的那样被第一场风暴所摧毁。一个新生的政权如果硬要就历史上的老大难问题作出有争议的决定,那它更难以自保。
按照丹克沃特·拉斯托的观点,一场激烈而不能肯定取胜的斗争是向民主制度过渡的基本的前提条件。(14)各政党很快便会对无休止的敌对状态感到厌倦。如果他们有能力和愿望,那么关键的精英们就会通过协商达成一种和解,即建立一项对所有主要的政党都有利的共享权力、和平共处的制度。这种在亚群体或小团体之间的讨价还价(在政党之间)可能采取宪法的形式。把有争议的问题排除在国家官员管辖范围之外可能是任何建政和解(regime-foundingcompromise)的必要因素。
如果一个政府想要生存下去,在拉斯托看来,最初的宪法性和解必须依靠自己的力量来完成。宪法不能自上而下地自动实施。为了掌握成功建立政权所必要的惩戒性的权力,最初的和平条约至少要显得像是由各对立的党派合作达成的。(15)换言之,不应把在基本问题上达成的共识过高地估计为实现民主的一个前提条件。如果没有重大的分歧,首先就没有设计民主制度的动力。我们还可以说,这些制度只能在它们具有规避分歧问题的合作机制的时候才能成功地解决潜在的冲突。
看似矛盾,正如克利福德·格尔茨所说,公民资格与社会共同体有时是不相容的。(16)至少,这种对团体的忠诚,给新独立国家的团结统一构成了严重的障碍。格尔茨关心的是各种民族国家的团结,而不仅限于新成立的民主政体。不过,他的见解对我们的研究还是有启发意义的。如他所说的“原生归属”(Primordialattachment),可能是宗教的、种族的、语言的、部落的、地区的或习惯性的,但是它们总是多少带有狭隘的排外色彩,并且由此而同作为一个整体的国家的成员身份处于紧张状态。如果为了实现民族的团结而将这种原生联系政治化,那么世界上某些最棘手的问题就产生了。(17)
对少数人的保障是一种普遍的善,即不仅对少数人是善,而且对多数人也是善。通过设计一部宪法来缓和没有防卫的种族亚群体的恐惧,建政和解的设计者们就能够保证为经济繁荣和军事独立所必需的全国大合作。任何分裂为“最初划定的集团”的国家,都必须寻找一种“能够包容国家分歧的形式”。该“形式”也是一种广义的政治宪法。它设立立法和执法的机构以及诸如政党之类的各种组织,“借此能够对原生冲突进行非正式的、现实的调整”。(18)
政党的组建、宗派忠诚的培养以及精英的交际技巧,对于一个多宗教、多种族的国家的社会稳定来说,都是必不可少的。然而,仅仅有这些因素还不够,还必须辅之以一种压缩国家政治议程的策略。原生性忠诚必须不受警察的干扰,不仅要将其引向“适当的”政治渠道,而且要(至少要在一定程度上)使其避开政治。(19)非政治化与其他因素一道,可以为充满分歧的社会增加合理妥协的机会。
对原生性分裂(primordialdivision)问题的传统解决方式之一就是割据或分立。另一种选择是民族政权(ethnocracy):一个在宗教、语言、种族或区域上均单纯的群体能够驱逐、同化或征服所有其他的群体。这是一种强大的、反自由主义意义上的“共同体”。但是,如果能够在宪法上对分歧进行中性处理的话,它也能够在一个单一国家的范围内得以保存。聪明的设计者们能够设计出缓和冲突的制度。通过这样做,他们就能为“原生和解的平民政府”(20)奠定基础。
这种倾向于妥协的政治一直是阿伦·利杰法特关于联合政体(consociationalism)的研究的重点。在原生性分裂的社会,自治政府需要“不同集团的领导人超越普通人之间存在的地区的或亚文化的隔阂进行合作”。(21)看似矛盾,精英们必须既代表又不代表他们的选民。他们必须保持其追随者的忠诚,但在全国性的协商中又不能重现那些人的不妥协态度。(22)这种精英之间的跨宗派的合作,要求“强化非精英的、公众的政治惰性及其对团体领导人的恭敬态度”。(23)
在一个充满分歧的社会里实行自治,精英间的妥协精神是一个必要条件,但不是充分条件。同样重要的是“部分自治”(segmentalautonomy)——拉杰法特用来表示从全国性议程中剔除引起争议的问题的说法。最好是“各部分在处理其内部的社会和文化事务方面享有高度自由”,,24)换言之,全国性政府必须对某些问题保持沉默。有关区域利益或宗派利益而非联邦利益的问题上,“其决策和执行可以让各地区或各部门去做”。在全国性的决策势所难免的时候,每个群体都必须被赋予与其人数比例相称的影响力以及至关重要的否决权。采取如此谨慎的预防措施的原因很简单:“在一种与带有明显裂痕和潜伏敌对情绪的民众联系在一起的政治制度中,几乎所有的决策都被认为具有极大的风险,而且严格的多数决定规则使该制度的团结与和平处于紧张状态。”(25)当风险高的时候,国家多数派的管辖范围必须狭窄。为了确保自己对其他问题的权威,国家的多数派必须对那些注定要引起党派间仇恨的问题保持沉默。
对于四分五裂的社会,拉杰法特主张建立联合政府——互有否决权、按比例分配公职和政府补贴以及我曾提及的部分自治。他认为,三个或四个政党优于两个政党,议会制优于总统制,比例代表制优于多数决定规则,联邦制优于单一制。他还认为,联合的决策模式优于对抗的决策模式。政治决策应当在敌对的精英之间秘密地进行磋商(基于相互配合、一揽子交易等原则),而且应由实际的全体一致通过来达成。联合政体也就是指没有对立面的民主。按照拉杰法特的说法,该社会过于分化以致经受不住公开的政治角逐。
1836年的言论限制法
在南北战争以前,美国本身是一个有深刻裂痕的社会。美国的领导人对最有争议的问题也回避公开交锋。例如,美国众议院在1836年通过了第一项言论限制规则:
兹决定:无论以何种方式或在何种程度上与奴隶制或奴隶制的存废有关的请愿、建议、决议、提议或文章都不得付印或提及,而应予搁置,且从此不再采取任何进一步之行动。(26)
这种立法机关自查的法令和参议院通过的类似措施都是策略性的妥协,是为使南北方之间达成妥协而做出的“联合性”的尝试。只有通过一项自我克制的法令,才能使各党派就其他有争议的问题作出相应的调整和进行理性的讨论。只有通过一项言论限制法才能减轻联邦政府的责任,并使这种责任大致与其不很大的解决问题的能力相称。奇怪得很,国会限制自己行动的决定,不仅受到主张废除奴隶制的人的反对——这是人们意料之中的,而且受到赞成奴隶制的州权倡导者(如约翰·卡尔霍恩)——他们自己要求国会对奴隶问题保持绝对的沉默——的反对。南方对该法案的敌视有力地说明了所有限制自己言论的制度的不确定性。
1836年关于限制国会言论的争论,是在一个更大范围的关于压制废奴言论的讨论的背景下发生的。北方反奴隶制的团体曾决定,通过邮寄使有关解放奴隶的小册子涌入南方。可以想象,南方人拒不允许这种作品在南方自由传播。在他们看来,这种小册子正威胁着他们的生存,也就是,构成了公开呼吁奴隶叛乱。联邦政府不愿意对这敏感的问题强制执行自己的法律,当南方各州对这些邮件进行检查的时候,联邦政府置若罔闻。
对拥护奴隶制的力量来说,仅仅制止废奴宣传品流入南方是不够的。他们同样急于平息国会对奴隶制问题的无休止的讨论。杰克逊总统的传记作者说,总统本人就主张,“国会对奴隶问题的讨论”是“极不民主的”。接连不断地公开辩论奴隶制削弱了联邦立法机关处理其他问题的能力。讨论奴隶制问题简直是闹事。维护奴隶制的势力与废除奴隶制的势力相互指责,曾使一些国会议员进入众议院和参议院时身藏利刃——这是国会斯文扫地的明证。
南方特别关注的是要求国会在哥伦比亚特区废除奴隶制(至少禁止奴隶贸易)的请求。废奴者的立场是,所有公民都有权向政府请愿,要求伸冤。相反,按照维护奴隶制的人的观点,国会甚至应当拒绝接受这种请求,因为联邦政府无权在任何地方废除奴隶制。与废奴论者一样,参议员和众议员都应当对奴隶问题完全缄口不言:“该问题不属国会管辖范围——参、众两院无权以任何形式过问此事,也无权就此问题进行审议、讨论。”卡尔霍恩在诉诸形式上的权利和管辖范围的同时,主要关心的是政治后果。废奴论者是一些狂热分子和煽动分子。他们“无礼的请愿”诋毁了南方,教导人们憎恨,并对联邦构成了威胁。对公开侮辱和羞辱蓄奴诸州的议题不可能在国会进行卓有成效的讨论。这种讨论(不论是不是草率的)只能进一步使国家分化。
作为一项妥协措施,亨利·平克尼在国会提出了一系列解决办法:作为一个宪法原则问题,国会不得调整南方的奴隶制;作为一个权宜之计,不应调整哥伦比亚特区的奴隶制。前面引述的言论限制法宣告,国会对有关奴隶制的请愿将形式上予以“接受”,但又都会自动地予以搁置,永不讨论。
如我所言,参议院的卡尔霍恩以及其在众议院里的主张州拒绝执行联邦法令的同伴,“把平克尼言论限制法视为南方灾难性的失败”。它使国会变成了哑巴,但还不是聋子。回过头来看,赞成奴隶制的人反对该法,简直像是歇斯底里的法条主义者。他们认为,这些决议隐性授予国会讨论奴隶制并在哥伦比亚特区废除奴隶制的权利,尽管国会当前拒绝行使这些权利。无论如何,不应当接受废除奴隶制的请求然后予以搁置,而应当干脆地不予接受。国会的嘴应当封闭;它的耳朵也应当堵塞。卡尔霍恩解释说,最初对请求的接受是“我们的色摩比利山口”(Thermopylae:公元前480年,波斯军使斯巴达军全军覆没的地方——译注),他补充道,我们必须“在前沿阵地与敌人交锋”。半心半意的言论限制法过于宽松,不足以钳住奴隶解放论者的口。的确,卡尔霍恩及其同伴们要求国会在这一问题上受到如此严格的限制,以至国会永远也不能摆脱束缚:“如果没有永久安全的明确保障,任何东西都不能使我们后退半步。”这种要求简直是不可能达到的。