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论公共管理中的责任和义务
作者：张康之
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一、研究公共管理体系中的责任和义务
在制度化的人际关系体系中，人与他人的一切直接的或间接的关系，都可以还原为人的责任和义务。我与他人、个人对集体、人与事和集体对个人等等，都可以归结为人的责任和义务。责任和义务本身就是社会关系体系的一个重要的构成部分，它渗透于整个社会结构的每一个方面。在任何社会中，只要是在有着两个以上的人存在的地方，就可以看到责任和义务关系的存在并发挥作用。因而，对于人文社会科学来说，责任和义务是一个无法回避的问题，对责任和义务的研究，对于任何一种社会制度的建构来说，都有着极其重要的意义。一般说来，如果一个社会缺乏对责任和义务问题的研究，那么这个社会在整体结构上就不可能走向健全。只有当责任和义务的问题以及相关的各个方面都得到了深入的研究，那么这个社会才能自觉地在制度建设方面以及通过制度建设的途径寻找优化责任和义务体系的科学方案。
当然，对责任和义务问题的研究只有在人文社会认识科学化的条件下才会成为可能，或者说，只是在近代以来的人文社会科学发展到了一定程度时，人们才开始自觉地研究责任和义务的问题。在某种意义上，对２０世纪社会生活中几乎所有领域有着巨大影响的官僚制理论，就是以责任和义务原则为中心而展开的理论建构，在它的所有实践方案中，都可以看到明确责任和义务的要求。所以说，人类的社会关系越是紧密，人类的社会生活越是规范，人类社会的制度化程度越高，就越是突出了人的责任和义务体系。反过来，人类对责任和义务关系越是作出了深入的研究和认识，越是对人的责任和义务体系作出了科学的设计和规划，人类的社会生活也就越是高效和有序的。正因为如此，在现代社会，人们越来越重视对责任和义务问题的研究，可以说，在一切需要对人的具体社会关系发表意见的人文社会科学中，都会提出责任和义务的问题并作出回答。从官僚制的例子中，我们已经看到，关于责任和义务问题的研究是制度设计必不可缺的一个理论准备，人类在自觉的制度建设中，如何处理责任和义务的问题，决定了制度安排的状况。所以，对责任和义务的研究越来越成为人文社会科学的一项中心任务。
在全球性的行政改革中提出的公共管理模式建构的问题，代表了人类社会公共生活的一个新的历史趋势，公共管理将会成为人类社会的一种新型的社会治理模式，公共管理的制度建设也需要建立在对责任和义务关系的全新建构上，自觉地研究公共管理中的责任和义务体系不仅是公共管理学的一个重要课题，也是关系到公共管理这种新型社会治理模式如何建构的基本理论问题。
在社会一般的意义上，责任和义务总是与其主体的社会角色联系在一起的，一个人对社会、对他人负有什么样的责任和义务，以及所负责任和义务的重要程度，完全取决于他所承担的社会角色的性质。所以，对于公共管理中的责任和义务的研究不能满足于既有的政治学、社会学、伦理学和法学等学科对责任和义务问题的泛泛论述上，对于公共管理学来说，泛泛地谈论责任和义务的问题是没有什么意义的。公共管理学需要把责任和义务与人的具体社会角色联系起来，才能够对责任和义务的性质和内容作出规定。公共管理学应当把以往社会学的角色理论具体化，即具体化为岗位和职务，只有这样，才能使责任和义务的问题更为清楚。所以，对于公共管理学来说，责任和义务主要是与公共管理主体中的具体的岗位联系在一起的，是这些岗位上的管理者的责任和义务。
当然，我们也可以争辩说，公共管理系统中的每一个人都对改进和完善这一社会治理方式负有责任和义务，公共管理客体也不应逃避他们应承担的责任和义务。作为一种普遍原则，这种争辩是有道理的，但是，公共管理学却不予采纳。因为，把所有的人都纳入到责任、义务体系中来，实际上是无限地扩展了公共管理学的边界。公共管理学在考察公共管理中的责任和义务时，需要对公共管理体系作出整体的把握；公共管理伦理学在考察公共管理中的德治的可能性和必然性时，也需要探讨公共管理活动在整体上的互动过程。但是，所有在系统整体层面上的研究，都恰恰是为了找到公共管理主体的准确定位。在做了这些工作之后，公共管理学在对具体问题的探讨中，则着重从公共管理主体方面分析道德化的可能性。特别是分析公共管理者道德行为发生的机理。
二、公共管理责任和义务体系的结构
在公共管理的责任和义务体系中，包含着行政责任和义务、法律责任和义务、道德责任和义务这样三重内容。这些内容在公共管理主体的不同层面上有着不同体现。
一般说来，行政责任和义务主要存在于公共管理主体之中，即存在于公共管理主体内部层级之间、机构之间、部门之间、领导与部属之间，它与管理型治理模式中的行政责任和义务有着基本相同的内容和形式。在公共管理的实际活动中，机构的、部门的责任和义务理应经常性地由其主要负责人承担。所以，行政责任和义务总会落实到具体的公共管理者身上。公共管理中的法律责任和义务也会发生在公共管理主体中的层级之间、机构之间和部门之间，甚至会发生在这些机构、部门的领导与部属之间。但是，一般说来，法律责任和义务更多地存在于公共管理主体与客体之间，是作为公共管理主体的组织或组织中相对独立的机构、部门以整体形式承担的责任和义务。
公共管理中道德责任和义务的主体基本上应该视作为以个体形式存在的公共管理主体，也就是公共管理者。当然，在一些情况下，公共管理组织以及组织中的机构、部门也会以整体的形式承担某些道德责任和义务，但这种情况并不多见，如果说存在着这种情况的话，那么这些道德责任和义务往往是可以被转换成法律责任和义务的。
应当指出，在公共管理实际中，要确定行政责任和义务、法律责任和义务、道德责任和义务的主体属于哪一类形式是比较困难的。我们说行政责任和义务主要存在于公共管理组织中的层级、机构、部门等等之间，法律责任和义务主要存在于公共管理主体与客体之间，道德责任和义务的主体则主要是公共管理者个体，这只是相对而言的，并不绝对如此。但是，不同性质的责任和义务在主体方面表现出来的这些差异却是非常重要的，正是这种差异决定了公共管理中的责任、义务体系有着相对明确的层次结构。同时，也正是这种差异决定了行政责任和义务、法律责任和义务、道德责任和义务能够相互补充，以至于在公共管理活动中相互交融为一体，使人很难判断出哪些属于行政责任和义务、法律责任和义务，并且，进而在具体的公共管理活动中，使行政的、法律的责任和义务也表现为道德的责任和义务。
行政责任和义务、法律责任和义务在通过公共管理者而得以实施的过程实际上有着向道德责任和义务转化的过程，会通过转化为公共管理者的内在信念而发挥作用。这也就是为什么在日常公共管理实践中我们能够更多地看到道德责任和义务发挥作用的原因。相反的情况则是，如果公共管理者不能够有效地把行政责任和义务、法律责任和义务转化成他的内在信念，那么他在公共管理活动中的行为就会表现出逃避责任和义务的状况，就会成为我们在管理型的社会治理模式中经常看到的那种缺乏道德意识却又非常称职的官僚主义者形象，他甚至会由于自己对道德责任和义务的逃避而官运亨通。公共管理作为一种新型的社会治理模式与管理型社会治理模式之间的区别也会表现在这种新型的社会治理模式不容许公共管理活动中官僚主义现象的存在。这就要求公共管理者必须具有把行政责任和义务、法律责任和义务转化成道德责任和义务的动机和能力。公共管理者只有愿意这样做和能够这样做的时候，他才会选择和被选择为公共管理者，并从事公共管理这一职业活动。
公共管理是公众广泛参与的社会治理活动。由于公众的广泛参与，使公共管理者与被管理者之间的界线趋向模糊，从而使责任和义务主体泛化，即使我们明确地把公共管理者规定为责任和义务的主体，在公共管理的实际活动中也会出现责任和义务主体的不确定状况。这样，关于责任和义务主体的科学分析和价值考量的双重视角就变得非常必要。因为通过科学分析，我们在公共管理的责任和义务体系中离析出行政的、法律的、道德的三重责任和义务，从而使公共管理主体在公众广泛参与的条件下自觉承担行政的、法律的责任和义务有着理论上的根据。同时，我们又指出道德责任和义务在公共管理活动中的普遍存在，一方面有利于作为职业活动的公共管理者自觉地把行政的、法律的责任和义务转化为道德的责任和义务；另一方面又有利于一切被纳入公共管理活动中的人的道德责任意识和义务观念的增强。
三、公共管理责任和义务的性质
虽然在公共管理实际活动中，要离析出行政的、法律的、道德的三种责任和义务是比较困难的，但从理论上看，这三种类型的责任和义务之间又有着明显的不同。而且，我们可以准确地指出那些与它们相对应的公共管理关系：行政责任和义务反映了公共管理体系中的权力关系的要求；法律责任和义务则体现了法律关系的基本内容；同样，道德责任和义务则是来源于和建立在公共管理伦理关系的基础上的。
在公共管理的关系体系中，存在着权力关系、法律关系和伦理关系，这些关系在公共管理活动中以责任和义务的形式出现的时候，就会有着不同的性质。虽然行政的、法律的和道德的责任、义务都是与公共管理活动中的具体岗位和人联系在一起的，但法律责任和义务基本上属于一种客观性的责任和义务；行政责任和义务在社会治理的制度框架下也应当属于客观责任和义务的范畴。可是，当行政责任和义务通过人来承担时，特别是作为行政责任和义务结果的评价体系的主观性，都使它有着主观性的色彩。道德责任更突出了主观性的属性，基本上属于一种主观性的责任和义务。
可见，在公共管理的责任和义务体系的这三种形式的比较中，法律责任和义务是属于客观性的，道德责任和义务是属于主观性的，而行政责任和义务则是介于主观性和客观性之间的。行政责任和义务一方面有着客观规定，是来源于公共管理体系和制度方面的责任和义务，但在实现方式及其得以实现的可能性方面，却有着主观性的内容。这样，我们实际上就已经看到公共管理的责任和义务体系有着一个从客观到主观的三个层面的结构。进一步地说，我们也就能够发现行政的、法律的和道德的责任、义务相互转化的机理：法律责任和义务在向行政的、道德的责任和义务转化时，实际上是一个主观化的过程；相反，道德责任和义务向行政的、法律的责任和义务转化的过程，则是一个客观化的运动。
泛泛地说，公共管理中一切责任和义务都是与岗位和人联系在一起的，属于公共管理体系中职业岗位上的以及这些岗位上的人承担的责任和义务。但再深入一步地思考，却会发现：客观责任和义务属于岗位责任和义务，当它与人相联系时，是因为这些人选择和被选择到特殊的岗位上和担负相应的职务：主观责任和义务与岗位以及人的职务之间的联系则不是那么密切，而是更多地显性为公共管理这一职业活动的责任和义务。所以，对于法律责任和义务来说，公共管理者所在的岗位不同，担负的职务不同，责任和义务的质和量都是有差别的。行政责任和义务由于也有着客观性的内容，所以也与法律责任和义务相似，取决于岗位和职务的状况。道德责任和义务作为主观性的责任和义务，是不同于法律的、行政的责任和义务的，它不是直接制约于公共管理的岗位和职务，而是由公共管理的职业性质所决定，公共管理者之间在岗位上、职务上的差别，都不影响他们承担道德责任和义务的状况，关键在于公共管理者在何种程度上把自己与他所从事的公共管理职业融为一体。
行政的、法律的、道德的责任和义务与岗位和职务之间的这种密或疏的关系，决定了公共管理责任和义务体系的状况。也就是说，公共管理主体中的组织构成及结构状况、组织内部的岗位设置、职位分类体系的科学性和合理性，都决定着责任和义务体系的健全程度。所以，法律的甚至行政的责任和义务体系的结构是与公共管理体系的主体及其组织体系的结构相重合的。但是，这仅仅是在客观向度中的显性。在主观向度中，则是一个什么样的制度和运行机制可以保证公共管理者与其职业融为一体的问题。如果有这样一种制度，可以保证公共管理者把自己融合到职业活动和职业生涯中，那么，不仅公共管理者有了承担责任和义务的全部能力和品质，而且公共管理者的管理活动也就具有了道德性。
四、公共管理责任和义务的特征
从责任和义务的起源上看，责任与义务体系的确立是管理型社会治理模式的事情，在这之前，统治型社会治理模式很难说得上存在着自觉的责任和义务体系。统治型的社会治理活动是非职业活动，而对于社会治理来说，自觉的责任和义务主要是与职业活动相伴而生的。所以，在统治型的社会治理模式中，很难生长出自觉的责任和义务体系。但是，如果说统治型的社会治理模式中根本不存在责任和义务问题的话，那是不合乎历史实际的，只不过它不是一个自觉的责任和义务体系，而是一个模糊的责任和义务系统。统治型社会治理模式中责任和义务系统的不自觉性主要表现在它的单向性，也就是说，统治型社会治理模式中的责任和义务是一个自下而上负责的线型系统，而不是双向的负责任系统，更不是多方向的负责任系统。所以，从系统整体上来看，这种责任和义务是片面的、不完全的责任和义务。
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