首页 -> 2005年第8期
皇朝立宪面面观
作者：余育国
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载沣在削弱异己的同时，还千方百计地加大自己的权力。１９０８年１２月１３日，他令会议政务处等衙门议定摄政王礼节总目时，作了两条重要规定，一是关于军权，摄政王统率全国海陆军；二是关于署名，凡发布谕旨，皆由摄政王钤章，军机大臣署名。１９０８年１２月２５日，他执政没几天，就下令成立专归自己统辖的禁卫军，任命其弟弟贝勒载涛和贝勒毓朗、陆军部尚书铁良为训练大臣。次年７月又宣布自己代理皇帝为海陆军大元帅；设立军谘处（后改军谘府），派毓朗和载涛管理。任命另一弟弟贝勒载洵为筹办海军事务（后改海军部）大臣。１９１０年又授载洵为参与政务大臣，毓朗为军机大臣。１９１１年再调资政院总裁溥伦为农工商部尚书。这些少年亲贵在政治上不一定保守顽固，可是他们身为皇族，立宪制度不允许他们这样把持政府要职。有人奏陈“亲贵掌握兵权有违宪法”、“要政不可专付亲贵”，他均置若罔闻。这说明，在这方面，载沣不管不顾，的确走得太远了。
资政院的“两面”：遵旨仿行宪政，却又弹劾军机
倡言立宪的人士最醉心的是国会有选举的权利和弹劾政府的权力。学习西方的政治制度，主要的就是能不能学到这一方面。清末是不是真立宪，就体现在立法机构与行政机构的制衡关系上，具体则体现在资政院与军机处的制衡关系上。１９１０年１０月４日下午，资政院首次开会议事。此届会议的议案，有政府提出的，有资政院提出的，也有各省谘议局、团体和人民陈请的。弹劾军机大臣案是此届会议中的最重要的议案，既充分反映了资政院同政府的斗争，让后人为之赞叹，又让后人失望，其结局最终反映了皇朝立宪的程度和水平。
此案起因于资政院核议各省谘议局与督抚异议事件。１１月８日，资政院上奏湖南发行公债，湖南巡抚杨文鼎不交谘议局核议，是“侵夺权限，违背法律”，应责令杨文鼎将原案交谘议局议决，并“量予处分”。当日发下谕旨，说此事未先交谘议局议决，巡抚是属疏漏，但业经度支部核议，奉旨允准，仍应遵旨办理。
１１月ｌ２日开会，这道谕旨宣布后，民选议员以军机大臣副署谕旨，轻蔑资政院，侵夺资政院权限，纷纷要求军机大臣到院接受质问。议员们态度激昂，发言热烈，指出：谘议局章程属于国家法律，军机大臣这样副署，就是“以命令变更法律”。“立宪国精神全在法律，督抚违背法律而不予处分，则资政院可以不必设，咨议局亦可以不必办，宪亦可以不立！”大家一致要求军机大臣特别是奕劻答辩。
不久，军机大臣将对质问书的答复送到资政院。军机大臣答复说：“查现在新官制之内阁未经设立，军机大臣权限实非各国内阁国务大臣”；“惟查光绪三十四年军机署名之制，实本乾隆年间旧制，与日本内阁副署用意不符，根本既殊，说帖所谓是完全负责任抑不完全负责任之处，无从答复。将来新官制之内阁设立，此种问题届时自可解决云。”身为行政最高机关竟公然作出这种答复，如同火上浇油，议员们愈发怒不可遏。
１１月２０日，资政院上奏了关于广西、云南两项核议案的情况，这是由资政院上奏的请旨裁夺事件，准与不准，应当由朝廷直接裁决，但朝廷反而将之交给行政衙门察核，轻蔑资政院已到了无以复加的程度。
２２日，会议一开始，议员就撇开议事日程表，纷纷登台发言，交相指斥军机大臣。有的议员指出：将资政院上奏之案交行政衙门察核，“可见军机大臣要把资政院推倒了”。有的还指出：“既不负责任，还要军机大臣做甚么用？”“中国之所以坏到如此者，就是没有人负责任。”为了“保全资政院的资格”，“尊重法律”，今天对于此事必须存一个不怕解散的决心，一定要弹劾军机大臣。
资政院总裁溥伦向军机大臣汇报了资政院讨论的情形，军机大臣责备其不能制服议员。溥伦也很气愤，力请他们到院向议员解释。２５日，老奸巨猾的奕劻命民政部、盐政处加班呈递复奏。当日，朝廷另降谕旨，广西、云南两事均依院议。以显示前两道谕旨实乃咨询之意，并非有意蹂躏院章，希望资政院取消弹劾。
军机大臣满以为这样两道上谕发出，弹劾案立即可以取消，谁知未能如愿。御史赵熙见资政院虽然讨论了好几天，也提出了弹劾案，可关于弹劾的折稿没有呈上，又一再呼吁上呈，且言词极其尖锐。因此资政院通过了折稿，并于１２月１８日上呈。同日，军机大臣亦奏请辞职。载沣当即颁布两道朱谕（军机大臣回避，均未副署），一则慰留军机大臣，一则不让资政院过问。于是，“国中舆论哗然，咸以朝廷此旨，全反乎立宪之原则”。各省谘议局函电纷驰，给资政院以有力声援。
载沣见反对激烈，急忙召见溥伦，劝他向议员详细解释，与军机处和解，千万不要激成解散资政院或议员辞职的风潮。２５日，朝廷突然下达了一道令宪政编查馆赶紧编订内阁官制的命令。这是军机大臣玩弄的一个新花招，目的是对付资政院的奏折，堵住议员的嘴。这一招果然有效，此谕下后，溥伦觉得奏折似乎没有必要再次上呈，当晚便把奏折追回，拿到２６日的会议上征求意见，决定撤销。
资政院取消弹劫军机大臣案，人们大失所望，北京各报予以痛骂嘲讽。锐猛的舆论批评使议员感到羞辱难当，强烈的政治责任感使议员勇气奋发。２８日下午会议刚刚开始，议员李素就发言说：“我们资政院敷敷衍衍，反反复复，何面目以谢天下？本员今日有个倡议，前日之表决是取消奏稿，并非取消问题，我们此次须指实弹劾，不要再如前次之调停，方足以对天下。”接着又有一些议员发言予以支持，弹劾军机大臣案又复活了。
弹劾军机大臣奏折于３１日送呈，有的军机大臣主张解散资政院。但是奕劻认为只能对议员进行申斥，说“彼意欲求解散以博美名，我辈偏不令其解散”。可是怎么拟旨申斥又找不出很好的理由，实在穷于措词。后来接受了徐世昌的建议，奏稿留中不发，弹劾案失去效力。１９１１年１月３日，议员知道再弹劾亦无效力，就提出写一个奏稿，说明资政院的性质与地位。但是，奕劻等人把持朝政，卑鄙无耻地授意地方督抚接连通电弹劾资政院，借以惑乱载沣听闻，议员们的一片苦心付诸流水。
宪法大纲的“两面”：既为根本大法，又为皇帝钦定
西方各国立宪，在于维护民权。而中国立宪由皇朝主持，自然要维护皇权。于是才出现了有宪法而没有宪政、有法律而没有法治的怪异情形。
宪法的拟定是筹备立宪过程中的头等大事。清廷认为：“大凡立宪自上之国，统治根本在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出。中国国体，自必用钦定宪法。”所以，清廷不会主动将这一重要权力完全送交具有民意色彩的议院，只可能托诸皇权的辅佐者或辅佐机构，这是清廷的习惯。由于宪政编查馆由“军机处王大臣总理其事”，“专办编制法规、统计政要各事项”，实际上是第二个军机处或内阁。于是，宣布宪法，宣布皇室大典，颁布议院法，皆由宪政编查馆办理，没有资政院或议院同办和议决的字样。
１９０７年８月１３日，军机大臣兼宪政馆王大臣奕劻奏称：“宪法乃国家不刊之大典，一经制定，不得轻事变更，非如他项法律可以增删修改。”也就是说真正的宪法编纂颁布是需要一段时间的，因此，先颁布一个《宪法大纲》，“为君民所共守”。宪政馆拟订《宪法大纲》，就可以据之编定宪法草案，又由于《宪法大纲》具有临时性，可以不用资政院赞定。《宪法大纲》既然具有宪法效力，宪政馆在即将颁布的《宪法大纲》中的作用就可想而知了。
１９０８年８月２７日，宪政编查馆通过一番努力，终于与资政院会奏了《宪法大纲》及《议院法、选举法要领》。在奏折中，宪政馆努力使宪法出自钦定，议院出自宪法，资政院地位如何及其如何参与草拟《宪法大纲》，一见便知。慈禧太后也认为，“该王大臣所拟宪法及议院选举各纲要，条理详密，权限分明，兼采列邦之良规，无违中国之礼教，庶政公诸舆论之宗旨。将来编纂宪法及议院选举各法，即以此为准则。其宪法未颁议院未开以前，悉遵现行制度，静候朝廷依议筹办，如期施行。”